Тренды, которые влияют на развитие инвестиционного процесса в отрасли по обращению с отходами - мнение эксперта

Комментирует Светлана Дубинчина, советник Юридической фирмы LECAP

 

Юридическая фирма LECAP сопровождает инвестиционные сделки в сфере обращения с отходами уже более шести лет, с самого начала зарождения  текущей реформы по обращению с ТКО. На Ваш взгляд, как изменилось отношение к отрасли со стороны инвесторов? Как за последний год повысилась ее конкурентоспособность в борьбе за инвестиции? 

Комментирует Светлана Дубинчина, советник Юридической фирмы LECAP

Вопрос, как мне кажется, очень емкий, поэтому однозначно ответить на него сложно.
Когда оценивается инвестиционная привлекательность той или иной отрасли, инвесторы руководствуются множеством факторов. Понятность, полнота и актуальность законодательства – одни из важнейших составляющих. Наличие компетентных игроков и зрелость правоприменительной практики – не менее важный фактор.
Если говорить о зрелости законодательства и его развитости, можно констатировать – все основные нормативные документы, которые необходимы для развития отрасли, уже приняты. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и Федеральный закон «Об охране окружающей среды» – законы, которые регулируют институты ГЧП и концессионных соглашений, содержат многие положения, отражающие ключевые тренды международной практики. Если оценивать вторую составляющую – это и наличие правоприменительной практики, ее понятность и предсказуемость, а также наличие опытных игроков и компетенций в отрасли – здесь мы по-прежнему проходим болезненный процесс развития. Но и в этом отношении мы находимся не в нулевой позиции, поскольку даже концессионных проектов уже не единицы, а число крупных приближается к двадцати. Это не много, если оценивать потребности отрасли, но и не мало, поскольку практика реализации таких проектов дает возможность оценить и подход инвесторов, и те ограничители, которые видят со своей стороны публичные партнеры в части организации процессов софинансирования и принятия на себя дополнительных финансовых гарантий для частных партнеров.

Появление фигуры регионального оператора – фактор плюс?

Безусловно, для того, чтобы сделать отрасль более прозрачной для инвесторов и потребителей – да. Но, мы наблюдали осторожность основных игроков к вхождению в новые сделки на протяжении двух последних лет, поскольку появление фигуры регионального оператора в ходе реформирования отрасли – отдельный и позитивный, и рисковый фактор. Рисковый, надеюсь временно, поскольку срабатывает фактор неопределенности - практики долгосрочной работы данного института в настоящий момент нет. Иными словами, практический аспект реализации реформы выявляет объективные организационные риски, особенно в тех случаях, когда фигура инвестора и регионального оператора совпадает.
Последняя реакция законодателя – отсрочка перехода на новые правила обращения с отходами для Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, разрешение регионам использовать еще 4 года полигоны, которые в настоящее время рассматриваются как нелегальные, для захоронения отходов, возможность замены несостоятельного по тем или иным причинам регионального оператора на другого регионального оператора, в том числе на ГУП и МУП – тоже является следствием видения публичной стороной рисков данной отрасли. Хотелось бы только, чтобы все эти меры не привели на практике к угасанию реформы; в частности, допущение использования несанкционированных свалок, было бы исключительно временным Злом, которое будет  использоваться только в тех регионах, где нет доступной новой построенной инфраструктуры и только в пределах обозначенных в законе сроков.

На взгляд практикующего юриста в данной отрасли – в чьей деятельности принципиально больше рисков – регионального оператора или концессионера?

Безусловно, оператор, который работает на базе концессионного соглашения, защищен прямыми гарантиями, которые содержатся в Федеральном законе «О концессионных соглашениях». И здесь велика роль статьи 15 данного закона в части гарантий возврата инвестиций при расторжении и статьи 20 этого же закона в части гарантий инвестора в случае изменения нормативной конъюнктуры, а также Федерального закона «Об отходах производства и потребления», который гарантирует учет в тарифе инвестиционных и операционных расходов и основ ценообразования, которые допускают установление для концессионеров (и для частных партнеров, к стати тоже, по соглашениям о ГЧП/МЧП) более коротких сроков возврата вложенного капитала.

На регионального оператора возлагаются дополнительные обязательства, условия расторжения договора с ним более жесткие и не содержат необходимых гарантий по возврату инвестиций. Кроме того, сохраняется ряд обязательных расходов, которые вынужден нести региональный оператор, например, расходы на ликвидацию несанкционированных свалок, порядок компенсации которых в тарифе регионального оператора остается непрозрачным.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду – новый механизм регулирования, который в том числе применим к деятельности регионального оператора. Видите ли Вы на практике влияние появления данного института на взаимоотношения региональных операторов и владельцев полигонов ТКО, как объектов попадающих под эту категорию?

Плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении ТКО являются региональные операторы. Поскольку плата за негативное воздействие учитывается в едином тарифе регионального оператора, то, безусловно, все участники процесса заинтересованы минимизировать тариф. Это и публичные партнеры региональных операторов, и сами региональные операторы, общающиеся с потребителями,  - все они максимально заинтересованы в уменьшении данного дополнительного расхода в составе тарифа.

Этот фактор влияет и на новые инвестиционные сделки.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» указывает на то, что при размещении отходов производства и потребления на объектах размещения отходов, исключающих негативное воздействие на окружающую среду и определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами, плата за размещение отходов производства и потребления не взимается.

Кроме того, с 2020 года будут применяться поощряющие нулевые коэффициенты к ставкам данного платежа для  юридических лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность, к проведению мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду и внедрению наилучших доступных технологий.

Уже сейчас, при планировании инвестиционных сделок (в частности, концессионных соглашений), публичные партнеры, стремясь снизить расходную часть в тарифах региональных операторов, при размещении ТКО на новых полигонах, указывают на необходимость применения определенных технологических решений. А также обращают внимание на  наличие обязательного комплекта документов для того, чтобы минимизировать размер платежа.

С точки зрения практики структурирования сделок в сфере государственно-частного партнерства в отрасли по обращению с отходами – какие тренды Вы прогнозируете с учетом текущего состояния законодательства?

Мы для себя выделяем несколько реперных точек. Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года сформулировала определенный подход к тому, какие объекты являются оптимальными для наиболее органичного развития отрасли. В частности, стратегия указывает, что оптимальным решением может служить формирование сети мусоросортировочных комплексов, позволяющих выделять из поступивших отходов вторичные ресурсы и отходы, не подлежащие дальнейшей утилизации, и многофункциональных сортировочных комплексов для сбора на обработку всех видов отходов производительностью не менее 100 и 300 тысяч тонн в год соответственно.
По экспертным оценкам, эффективность выделения таких ценных утильных фракций, как черные и цветные металлы, картон и бумага, полимеры, стекло должна составлять не менее 30% общей массы при оптимальном плече транспортирования отходов не более 50 км. Кроме того, создание нового вида объектов, таких как экотехнопарки и производственно-технические комплексы по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, также является частью вектора в сторону постепенной реализации инновационной стратегии развития отрасли.
Так или иначе, мы увидели отголоски данного подхода в ряде территориальных схем обращения с отходами и в позиции субъектов РФ при формулировании взгляда публичного партнера на требования к составу объекта концессионного соглашения. 

Вторым моментом, на который мы обращаем внимание, стала оценка роли объектов утилизации в качестве объектов концессионного соглашения. В модели концессионного соглашения, как мы видим, ключевым платежным механизмом являются платежи от потребителей, поэтому понадобилась достаточно долгая работа над тарифным законодательством и подзаконным регулированием, чтобы выстроить данную модель и отработать механизмы применения гибридной модели (когда помимо платежей от потребителей государство дает дополнительные гарантии по возмещению выпадающих доходов на основании условий концессионного соглашения (минимальный гарантированный доход)). Но в случае с утилизацией это не работает, поскольку данный вид деятельности не является регулируемым, и основной доход, который получает оператор, – коммерческая выручка. Выстраивание соглашений вокруг данной модели – новинка для отрасли, но не новинка для других сфер, где данная модель успешно применяется (спорт, туризм, отчасти медицина, иные отрасли), поэтому внедрение данного опыта и применение его для целей отраслевого регулирования в сфере обращения с ТКО – одно из направлений в развитии структурирования отрасли.

Повышение роли особых обстоятельств как условий концессионных соглашений для обеспечения конструктивного и долгосрочного функционирования таких соглашений – еще один тренд. Он был продиктован практикой, однако, если посмотреть последние масштабные предложения Минэкономразвития в тексте разработанного им законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования механизмов государственно-частного партнерства», мы видим попытку усилить роль данного института, включив положения о нем также в текст основных законов, регулирующих рынок государственно-частного партнерства.

Ну и наконец, продолжение следования по пути стандартизации на рынке концессионных и ГЧП проектов, в том числе в сфере экологии. Здесь велика роль практиков, и окончание 2018 года было ознаменовано двумя знаковыми событиями на рынке ГЧП в этой сфере – разработкой и утверждением коробочного решения по финансированию концессионных проектов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами Сбербанком – в свете потребностей реализации типовых решений по созданию нового вида объектов в регионах это очень позитивный тренд.

Второе событие – объявление Национальным центром ГЧП о запуске информационной платформы, которая будет в том числе включать информацию о существующем опыте реализации лучших проектов в различных отраслях, что позволит рынку воспользоваться наработками лучших практик и типовых проектов, реализуемых в различных сферах. Стремление стандартизировать инвестиционные продукты с учетом приведенной международной практики, как мы видим, также будет одним из трендов в дальнейшем развитии рынка инвестиций в сферу ТКО. 

Справка о компании: Юридическая фирма LECAP

При поддержке Юридической фирмы LECAP реализовано более 70 ГЧП-проектов в области экологии (обращения с отходами), коммунальных услуг, медицины, дорожной инфраструктуры,сельского хозяйства и логистики, образования и социальной инфраструктуры с общим объемом инвестиций более 137 млрд рублей; 17 концессионных соглашений заключено при поддержке ГЧП-команды LECAP. Основным фокусом практи-
ки ГЧП и проектного финансирования LECAP являются проекты в области обращения с отходами – в этой сфере команда сопроводила заключение 10 концессионных соглашений по всей России (в Саратовской, Мурманской, Архангельской, Тюменской, Челябинской, Новосибирской областях, а также в Чувашской Республике и Ханты-Мансийском Автономном округе –Югре). Общий объем инвестиций по всем заключенным соглашениям составляет порядка 19 млрд рублей, а мощность всех объектов достигает 3,5 млн тонн ТКО в год.

 

 

Печать
E-mail